从供应链角度解读欧盟对华电动汽车反补贴案 -9游会

10月4日,欧委会对华9人及以下纯电动汽车的反补贴调查程序正式开启。目前,一些中国车企已经收到了欧盟发来的抽样调查问卷,并已开始展开应诉。

虽然欧盟此次反补贴调查目前尚属于初期阶段,但是从本次调查的背景以及以往裁决结果分析,无措施结案的可能性非常小。从应对的角度出发,涉案企业目前当务之急是必须严格按照欧盟反补贴调查规定的时限完成答卷以及后续调查程序和要求。从长远和全局角度,涉案企业需要寻找新的机遇,不断增强竞争力。

1、本次反补贴调查虽然解决的是贸易摩擦,通过采取措施以保护欧盟国内产业,纠正不公平竞争,但是其实质上是供应链主导权和定价权的竞争。

2、欧盟此举不但限制了中国电动汽车的进口,对于欧美在内的车企也是一种打击,一旦措施成立,势必也会影响到这些企业的未来发展和布局。

3、目前中国电动汽车产业在欧洲投资已基本覆盖全产业链,其中由于中国在动力电池上多年积聚的优势,围绕动力电池产业链所展开的并购交易及绿地投资是中企在欧洲投资布局的主力。

#引言

2023年10月4日,欧盟委员会决定依职权主动对中国电动汽车发起反补贴调查。这是自2012年光伏案之后,欧盟再次对中国新能源产业发起反补贴调查,也是首起针对中国电动汽车发起的反补贴调查,包括上汽、吉利、比亚迪、一汽、蔚来等在内的中国电动汽车出口头部车企都属于涉案企业,需要配合参与应诉。

随着全球汽车产业向电动化、智能化、网联化加速发展,中国电动车产业迅猛发展并逐步形成供应链优势,成为全球第一大电动车市场和欧盟市场的主要出口国。本次反补贴调查虽然解决的是贸易摩擦,通过采取措施以保护欧盟国内产业,纠正不公平竞争,但是其实质上是供应链主导权和定价权的竞争。

一、 案件背景

2023年10月4日,欧盟委员会发布公告,决定依职权主动对中国电动载人汽车(new battery electric vehicles for the transport of persons,不包括摩托车)发起反补贴调查。在2023年9月13日,欧盟委员会主席冯德莱恩(von der leyen)在欧洲议会发表第四次“盟情咨文”时就曾表示,欧盟委员会将启动一项针对从中国进口的电动汽车的反补贴调查。冯德莱恩声称,全球电动车市场“充斥着平价的中国汽车”,“巨额补贴”使得中国电动汽车的价格更低,而这正在“扭曲欧洲市场”。 反补贴的目的在于阻止受到补贴的进口产品损害欧盟国内产业,从而重新建立欧盟市场的公平竞争秩序。

随着全球经贸格局变化、气候变化、产业转型升级和绿色发展需求不断增强,电动汽车是全球汽车产业发展和推动的主要方向。根据国际能源署发布的《全球电动汽车展望2023》统计,在影响世界电动汽车销量的国家中,中国、欧洲、美国排在前三位。2022年,全球电动汽车销量首次突破1000万辆,乘用车1031万辆,电动汽车保有量达到2600万辆,新车渗透率达到14%,远高于2020年、2021年的5%和9%。其中中国电动汽车占了全球电动汽车销量60%以上的份额,成为全球第一大电动车市场和欧盟市场的主要出口国。据中国海关统计,2022年中国对欧盟出口汽车55万台,纯电动汽车33.8万台,2023年1-8月出口54万台,纯电动汽车33.9万台。

本次反补贴调查期为2022年10月1日~2023年9月30日,根据规定,凡是在此期间向欧盟出口过涉案电动汽车的中国企业(包括与之存在关联关系的,参与涉案电动汽车生产、销售、提供资金支持、上游供应商等)都属于涉案企业,需要参与应诉。据统计,包括上汽、吉利、比亚迪、一汽、蔚来等在内的中国电动汽车出口头部车企,以及在中国建厂投资的外国车企,如特斯拉等在此期间均有对欧出口,因此需要参与应诉,否则将被视为不合作企业而适用最高的惩罚性税率。

二、 什么是补贴

根据wto《补贴与反补贴措施协定》(《scm协定》)第1条规定,补贴是指某一成员国境内的政府或任何公共机构(包括履行政府职能的私营机构)对其管辖范围内的企业或产业、或一组企业或产业提供的财政资助,并因此授予了利益。财政资助的形式包括政府资金的直接转移(如拨款、贷款、股本注入)、潜在的资金或债务直接转移(如贷款担保)、政府放弃或免征应收取的财政收入(如税收优惠),以及政府提供除一般基础设施外的货物或服务(如低价提供土地使用权、原材料、能源等)。

欧盟对华反补贴调查的补贴项目通常包括拨款、各项融资(如贷款、授信额度、承兑汇票、债券)、出口信用保险、税收优惠(如高新技术企业所得税优惠、研发费用加计扣除)、低价提供货物或服务(如土地、原材料、能源等)。需要注意的是,自2019年起,中国海外投资企业从中国境内获得的贷款或补贴,即跨境补贴也被纳入到反补贴调查中。

就本案而言,所涉及的补贴项目包括拨款、优惠性融资(如贷款、债券、出口信贷、授信额度)、出口信用保险优惠、企业所得税减免、股息税减免、进出口关税和增值税减免或返还、政府低价提供货物和服务(如原材料和零部件)。应诉企业需要就这些指控的补贴项目,通过提交企业答卷来证明是否获益,如有获益,具体的获益额是多少。同时,中国政府(商务部)也是反补贴调查的应诉主体之一,需要从产业政策、补贴的法律依据、政策和法律依据制定背景、实施情况等方面提交政府答卷。

三、 反补贴调查程序

从立案到终裁,欧盟反补贴调查最迟要在13个月内结案,调查程序包括立案阶段,抽样阶段,答卷阶段,核查阶段,初裁阶段以及终裁阶段,具体如下图:

四、 反补贴调查结果

通常情况下,反补贴调查的结果包括肯定性结论与否定性结论两种情况。

1. 肯定性结论

肯定性结论即认定存在可诉性补贴,补贴进口与欧盟国内产业损害之间存在因果关系,需要采取反补贴措施以消除补贴所造成的损害。反补贴措施执行期限为5年,主要包括以下形式:

(1) 征收反补贴税:反补贴税是指进口商在进口清关时,除了关税之外需要额外缴纳的税收。需要注意的是,根据企业的不同情况,税率也会有所区别,具体如下:

● 抽样企业(提交抽样卷并被选为抽样的企业):单独税率,各不相同;

● 非抽样合作企业(提交抽样卷未被选为抽样的企业):抽样企业的加权平均税率;

● 不合作企业(未应诉或被bia[1]的企业):统一税率(最高的惩罚性税率)。

(2) 接受价格承诺:价格承诺是指出口商可以向欧盟委员会提出申请,设定出口价格的最低限,承诺以不低于该价格出口。如果欧盟委员会接受企业的价格承诺申请,则该企业出口时不适用反补贴税,但是需要定期向欧委会申报并接受其审查。如在后期出口中违反价格承诺,则价格承诺被取消,恢复适用反补贴税。

2. 否定性结论

否定性结论即认定不存在可诉性补贴或者补贴微量,或者国内产业没有损害,或者补贴与损害之间不存在因果关系,或者申请人撤诉,因此无措施结案。

自2010年欧盟对华发起第1个反补贴调查开始,截止目前共计发起18起调查,仅有6起是无措施结案,这意味着有近2/3的案件最终都采取了措施,具体如下:

五、 对电动汽车产业的影响

如上所述,虽然本案目前尚属于调查初期阶段,但是从本次调查的背景以及以往裁决结果分析,无措施结案的可能性非常小。实际上,为了推动电动汽车发展,中国政府确实出台了一系列激励政策,根据《中国电子报》统计,仅2023年上半年,有关部门就颁布了近10条促进电动汽车发展的政策;地方政府发布了近20条相关支持政策,包括税收优惠以及融资支持等。中国汽车工业协会数据显示,2022年中国电动汽车全年销量688.7万辆,与2022年财政部发布的补助金额计算,平均每辆新能源车中央补助约5700元。

因此,欧盟最终做出肯定性裁决并不意外,但是由于本案波及范围比较广,影响比较大,欧盟内部对本次调查也呈分裂态度,所以最终以何种形式结案尚无法确定,但是可以肯定的是,本次调查对于中国乃至全球的电动汽车产业都将带来非常深远和重要的影响。

1. 对中国电动汽车产业的影响

对于中国电动汽车产业而言,最直接的影响是出口市场,如前所述,反补贴调查有初裁和终裁两个阶段,如果在调查中得出初步的肯定性结论,则可以在立案后9个月内采取初裁措施,初裁措施通常以保证金的形式由进口商缴纳。实际上,从立案开始,出于对未来可能的征税而导致的交易不稳定性或不确定性考虑,很多正在进行的交易可能被叫停,正在谈判的交易可能会被取消,与此同时,其他国家则会借此机会抢占中国市场。

而欧盟市场的变化,则会引发国内市场以及其他出口市场的变化。通常情况下,因反补贴措施而被阻止的出口产品,企业只能寻求国内市场或者第三国市场,如果无法顺利打开新的市场,则会导致企业资金链、供应链出现问题,对企业的生产经营造成致命的打击。同时,欧盟的反补贴调查可能会引发连锁反应,其他国家为了避免中国电动汽车市场大量转移,从而对其国内产业造成损害,也会发起类似调查,这无疑是雪上加霜。

以2012年的光伏案为例,该案涉及中国200多亿美元的对欧出口,占中国对欧出口总额的7%左右,占中国光伏产品出口总额的80%左右,关系到中国上千家企业和40多万就业人员。欧盟的调查令中国光伏产业遭受灭顶之灾,竞争优势不复存在。

2. 对中国电动汽车供应链的影响

随着国际经贸格局的变化,各个行业都在呈现一体化发展,实现供应链的健康和稳定。从供应链的角度来看,电动汽车上游主要包括电池、电机、电控等核心原材料及零部件;中游是电动汽车制造;下游包括充电服务、后市场服务等。

根据前瞻产业研究院的统计,中国电池汽车供应链的生态图如下:

由此可见,头部车企,如比亚迪已经实现后向一体化布局,形成规模效应。但是随着本次调查的启动,面对可能丢失或关闭的出口市场,企业必须谋求多种发展模式,如缩减生产或海外投资建厂,如此一来,势必会影响上游原材料和零部件产业以及下游市场的发展。

以电池为例,在电动汽车的内部构件中,“三电”(电池、电机和电控)构成了电动汽车的电动动力总成系统,其中电池约占车辆成本的38%。因此,随着电动汽车的发展,动力电池行业也随之爆发,据统计2020年中国动力电池装机量累计63.65gwh,较2019年增长1.46gwh。如果电动汽车产业的市场布局发生变化,其上游产业和相关企业必然也会受制牵连,会同样面临减产或者产能转移的挑战。

3. 对全球电动汽车供应链的影响

汽车产业一直是中、美、欧等国家的支柱产业,随着全球汽车产业向电动化、智能化、网联化加速发展,中国电动车产业迅猛发展并逐步形成供应链优势,成为全球第一大电动车市场和欧盟市场的主要出口国。可以说目前中国的电动汽车已经打破了原有的汽车全球市场格局,欧美等国真正担心的,是未来可能失去全球电动汽车产业的主导权与定价权,因此本次反补贴调查虽然解决的是贸易摩擦,但是其实质上是供应链主导权和定价权的竞争。

对于欧盟来说,汽车业是欧盟最大行业,占制造业增加值的10%,自欧盟2020 年实施严格碳排限制政策,有效推进了欧盟电动汽车市场的发展。中国电动汽车大多数出口到欧洲,得益于欧盟地区高需求、低进口关税以及政府补贴。据中国海关统计,2022年中国对欧盟出口汽车55万台,纯电动汽车33.8万台,2023年1-8月出口54万台,纯电动汽车33.9万台。如果本案最终采取措施,将导致原有的中国市场份额会被欧盟当地产业或者第三国进口所瓜分,可能某些本土汽车企业会因此获益,但是其上下游产业,包括一些车企也将遭受严重打击。

实际上,虽然中国对欧盟出口量虽然很大,但是包括了很多国外品牌的出口。根据中国汽车流通协会统计,2022年,特斯拉占了中国电动汽车出口总量的36.5%,在2023年1-6月,这一比例上升到了39%。而且,随着中国电动汽车的发展和产业链优势,越来越多的欧洲生产商将中国作为出口中心,如宝马、梅赛德斯-奔驰、雷诺、沃尔沃等,都已经从中国出口电动汽车。因此,欧盟此举不但限制了中国电动汽车的进口,对于欧美在内的车企也是一种打击,一旦措施成立,势必也会影响到这些企业的未来发展和布局。

另外,由于欧盟发起本次调查,中国车企可能会加速海外投资步伐,因此对于其他国家而言,欧盟此举无疑是为其吸引中国电动车企投资、建立制造能力和开发电动汽车市场提供了机会。例如泰国已成为中国电动汽车出口的主要目的地,中国车企已经在泰国电动汽车销售的排行榜上占据了主导地位,并且很多头部企业正在加大在泰国当地的投资。

六、 中国企业如何应对

首先,从应对的角度出发,涉案企业目前当务之急是必须严格按照欧盟反补贴调查规定的时限完成答卷以及后续调查程序和要求(具体可参考本文第三部分调查程序)。

其次,从长远和全局角度,涉案企业需要寻找新的机遇,不断增强竞争力,具体如下:

1. 巩固电动汽车供应链优势

目前,中国电动汽车产业(尤其是在电池领域)仍处于优势地位,特别是中国已经逐步成为电动汽车的出口中心,更多的整车制造业都集中在中国,因此短期内,欧美等国难找到合适的替代国,无法摆脱中国汽车产业供应链。

例如,截至2021年底,中国动力电池产能约占全球的70%,2022年全球动力电池装车量为517.9gwh,同比增长71.8%,排名前十的中国企业占全球总量的60.4%。以宁德时代、比亚迪等为代表的中国动力电池企业,在全球动力电池产业链中占据着重要的市场地位。据咨询集团基准矿业情报公司估计,即使到2030年时,中国的电池产量也将是其他所有国家总和的两倍多。同时,中国也是全球隔膜的最大销售国,世界前四大电解液生产商也都在中国。

为了保持竞争力,降本提质,中国的供应链优势也将有助于推进中国电动汽车出口中心的地位,中国正在成为跨国公司的制造业中心,提高了中国在全球电动汽车行业的附加值。

2. 规划全球产业布局

(1) 欧盟

目前中国电动汽车产业在欧洲投资已基本覆盖全产业链,其中由于中国在动力电池上多年积聚的优势,围绕动力电池产业链所展开的并购交易及绿地投资是中企在欧洲投资布局的主力。

但是,无论是落地投资还是计划投资,还需要关注欧盟相关产业和经贸政策,做好海外布局合规规划和风险管控。例如欧盟的《净零工业法案》和《关键原材料法案》设定了绿色低碳工业的政策目标、实施措施、自主性和可持续性保障手段等。而《电池法规》则全面规定了电池的生产、再利用和回收等整个生命周期,以保证电池产品安全性和可持续性。欧盟的碳排放边境调节机制(carbon border adjustment mechanism,简称碳边税)虽然目前不涉及电动汽车行业,但是不排除后期通过调整对电动汽车出口采取碳关税措施限制。

除了上述经贸政策要求之外,欧盟还有一系列合规要求,如如《供应链尽职调查指令》、《企业可持续性报告指令》、《企业可持续性尽职调查指令》、《强迫劳动条例》等,中国电动汽车企业应建立加强供应链管理,以满足欧盟相关供应链合规要求。

(2) 美国

美国政府在2022年通过的《通胀削减法案》呼吁美国在应对全球变暖影响方面进行有史以来最大规模的投资,3690亿美元用于促进清洁能源的使用,鼓励美国人购买电动汽车,并到2030年将温室气体排放量减少40%。此法案对美国和全球的新能源产业将产生重要影响,刺激了北美的电动汽车和电池制造业,为汽车制造商的新投资打开了闸门。

但是,如果中国电动汽车想要进军美国市场,则必须在北美组装,电池中的材料和“关键矿物”必须来自美国或与美国有自由贸易协定的国家,由此可以看出,该法案实质是意图削弱中国电动汽车供应链的优势,搭建美国独立的电动汽车供应链。

因此,美国并非中国电动汽车海外投资的理想市场,而且实际上,由于高关税(美国对中国产汽车征收27.5% 的关税)和相对较低的电动汽车需求,中国对美国的出口也非常少。据悉目前仅有极星计划于2024年在南卡罗来纳州投产。

(3) 东南亚国家

出于国内产业升级和能源消费结构转型等需求,东南亚各国政府纷纷出台相关产业政策,向绿色能源产业提供政策支持和财政资助,因此,东南亚国家已经成为了我国电动汽车海外投资的热门国家。

目前我国动力电池、正负极材料、电解液、隔膜、锂电铜箔、锂矿/锂盐等产业链在海外也均有深度布局,中国电池汽车产业可以借助现有的供应链优势,整合和强化电动汽车区域供应链,实现共赢,但是也需要关注相关国家的经贸政策以及企业和产品准入方面的规定。

七、 结束语

得益于供应链完备、技术智能化、生产成本较低等多方面优势,中国电动汽车的发展速度有目共睹,中国电池汽车产业在全球电动汽车转型中发挥着关键作用,也将引领全球电动汽车供应链的布局。但是机遇总是伴随挑战,欧盟的反补贴调查或许只是掀开了序幕,中国电动汽车企业以及供应链相关企业应冷静客观的迎接挑战,积极应对。据悉欧盟近期正在酝酿对中国风电机组启动反补贴调查,这或许是在欧盟对中国电动汽车反补贴调查之后,再一次针对中国新能源产业的限制行动。

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