中国贸易便利化的几点思考及建议 -9游会

国家主席习近平在首届中国国际进口博览会开幕式上提出:“中国将进一步提升通关便利化水平”,“营造国际一流营商环境”。本人作为贸易便利化研究方面的专业人士,深受鼓舞,特就此话题发表个人见解。
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何为贸易便利化?
简单来说,贸易便利化就是一个国家(或经济体)行政机构对进出口货物实施管理(简称通关)的时间更短、成本更低、手续更加简便以及充分的可预期性。上述管理职能在有些国家由边境管理机构承担,但绝大多数均由专门的海关机构负责,中国也属于后一类,所以,一般而言,贸易便利化其实就是通关便利化。
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《贸易便利化协定》的产生背景
二战结束,以美国为主导的发达国家先后通过创建联合国、世界银行/国际货币基金组织和关贸总协定(gatt,即现在的wto,以下简称世贸组织)作为世界政治(国家关系)、金融及贸易三大支柱,重新构建全球治理体系并基本实现了战后70年的和平发展。
世贸组织的宗旨是通过贸易自由化推动国际社会的分工和商品流通,从而促进世界的经济发展。在最初的五十年间,这一目标的实现路径主要是降低关税和贸易规制规范。到上世纪九十年代,成员国之间消除关税及规制壁垒的工作趋近极限,关注的目光逐步转移到 通关制度方面并经过近二十年的谈判最终在2015年达成《贸易便利化协定》。
《贸易便利化协定》是中国入世后,世贸组织达成的唯一一个正式协定,中国努力促成协定的谈判成功并为此发挥了积极作用。
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《贸易便利化协定》的主要内容
《贸易便利化协定》由三部分组成,其中第一部分共十二条,从信息公开、行政救济、商界参与、行政收费、国内边境机构以及国际边境管理机构之间的合作、通关程序、自动化等十二个方面做出规定;第二部分对欠发达地区成员的协定实施做出了相应的宽限和提供能力建设援助安排;第三部分就世贸组织秘书处、各成员成立贸易便利化委员会以及相应的通报制度作出规定,为实施协定提供组织保障。
协定的核心基本上都是针对如何使进出口货物顺畅通关以及进出口企业得到充足通关信息和公平对待。就中国的情况而言,关检机构合并前,大约85%为海关,13%为检验检疫,今年关检合并后,98%的内容属于中国海关。
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贸易便利化和营商环境的关系
《贸易便利化协定》的根本宗旨是提高通关速度、降低通关成本,而这两点和世界银行《营商环境报告》当中有关跨境贸易的二级指标正好直接对应。即:一个国家的跨境贸易营商环境或者更加通俗的“口岸营商环境”和这个国家的贸易便利化的目标基本一致。
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实施《贸易便利化协定》的意义和作用
根据wto的测算,《贸易便利化协定》实施将使全球贸易成本平均降低14.3%,增加2000万就业,为全球带来1万亿美元的出口增长,欠发达以及最不发达国家或地区将从中获得70%以上的收益。作为全球贸易额最大且处于发展中国家水平的中国,从《贸易便利化协定》的实施当中的获益无疑是可观的。
从中国的实际看,贸易便利化的意义和作用可以具体概括为以下几点:
1)有助于世贸组织在推进全球贸易自由化方面继续发挥积极作用。 在贸易保护主义盛行,世贸组织面临“散架”冲击的国际大环境下,贸易便利化作为wto的一项最新议程,能够使其成为wto继续发挥作用的一个重要抓手;
2)有助于提升中国整体的营商环境水平;
3)有助于降低进口成本,促进新形势下进出口战略的平衡发展;
4)有助于推进一带一路倡议的实施。“贸易畅通”是一带一路倡议的核心内容之一,这一目标的实现不但有赖于沿线国家进出口货物硬环境的大幅度改善,还必须同时大力改善其软环境。《贸易便利化协定》的实施为此提供了国际条约约束环境,只要是wto成员,我们就可以要求其履行这个协定,不断推进本国的贸易便利化,同时,也为中国根据自身的能力,通过多边、双边方式的能力建设技术援助项目,更加名正言顺地帮助这些国家推进贸易便利化。
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中国入世以来的贸易便利化提升情况
客观地说,在加入世贸组织的十七年间,中国的贸易便利化水平有了惊人的提升,具体而言,可以概括为以下几个方面:
1)海关的政务公开、信息透明进步显著;
2)自动化、无纸化以及单一窗口应用范围大幅度扩展;
3) 海关监管制度通过改革,特别是通关一体化改革,管理方法更加科学合理,流程不断简化,效率不断提高;
4) 通关时间不断缩短,通关行政成本不断降低;
5) 包括aeo、关税担保、提前申报、风险管理、后续稽查、主动披露等一系列先进管理制度和管理方式得到采用和推广,管理效能得到显著优化;
6)国际及国内边境管理机构合作不断加强。
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《贸易便利化协定》在中国的实施情况评估
北京睿库贸易安全及便利化研究中心,作为这个领域的民间智库,从2015年《贸易便利化协定》正式签署开始,就按照世贸组织推荐的测评方法,对协定在中国的实施情况进行了对标考察并编纂了《中国贸易便利化年度报告》(2016)。
2017及2018年度报告在对标的同时,又基于oecd(经济合作和发展组织)贸易便利化测评指标体系进行了测评。
按照睿库的研究,中国在《贸易便利化协定》实施方面可以概况为以下三点:
1)中国的贸易便利化在今年进步显著;
2)中国的贸易便利化水平在全球的排位为40位左右(主要根据世行《营商环境》、《物流绩效指数》以及世界经济论坛的《全球竞争力指数》、《贸易促进指数》等相关测评结果的综合分析判断);
3)中国的贸易便利化水平和发达国家相比,还有明显差距。
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中国推进贸易便利化需要解决的几个问题
在过去的四十年间,作为“三驾马车”之一的外贸进出口为中国经济发展提供了强劲的动力。海关作为管理进出境货物的专职政府机构,恪尽职守,不断改革完善通关制度,不断采用科学的管理方法和手段,努力适应迅猛增长的进出口,充分履行“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”的职责,为中国的发展发挥了积极作用。
与此同时,我们也不难看到,中国海关目前的管理水平和发达国家之间的差距还是十分明显,和中国第一贸易大国的地位还不相称。概括起来,主要表现为以下几个方面:
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管理思想和管理理念
任何一个国家的海关,其根本使命都是在实现贸易安全的前提下,不断提升贸易便利化。但如何实现这一目标,海关的管理思想和理念起到了关键性作用,其中的一个核心问题就是对“进出口商究竟是否可信赖”是否能够做出客观、科学的判断,并以此为基础进行相关的制度设计并体现在管理实践中。通过和发达国家海关管理制度的粗浅比较,我们便不难发现,发达国家海关管理的基础以“对进出口商应予必要的信任,是海关的九游会j9娱乐平台的合作伙伴”,而中国海关则在一定程度上存在着把进出口商作为 “走私违法、偷税漏税”的假想敌的观念成分。截然不同的判断,导致了两个完全不同的海关管理模式。具体区别可参考下表:
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商界参与
“守法便利”是国际海关管理的一个基本原则,法律规章制度设计上最大限度地科学合理至关重要。实现这一要求的最有效途径:一是充分的事先调查研究,二是商界的充分参与。《贸易便利化协定》第二条专门就此对成员国设定了要求。从中国的实际情况看,与之相对应,全国人大已经有单独的《立法法》,国务院和海关也分别出台了相应的法规和部门规章,制度建设上已经完全达到要求。但令商界遗憾的是,上述法律规章并没有在实践中得到很好的贯彻和落实。调查研究不深入,进出口实际情况不掌握,企业的意见和建议没有畅通的传输渠道,导致海关相关政策、规章、制度、系统的变更、调整脱离实际的情况时常发生,其结果是正常的进出口业务不时遇到意想不到的障碍甚至导致严重的经济损失。
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公平正义
《贸易便利化协定》第四条专门就行政救济做出了规定。从制度层面看,中国现有的行政救济,包括行政诉讼和行政复议,也已经十分完备。但这个制度在海关的实施情况并不理想。自1989年国家颁布《行政诉讼法》至今的三十年间,法院受理的对海关提起的行政诉讼上千起,但最后判决海关败诉的几乎没有,行政复议案件数千起,改变决定的比例也很低。这个结果除了说明海关执法能力和水平比较出色外,另一个不容否认的事实是海关对待行政救济,特别是对行政诉讼的观念有偏差。“海关绝不能输官司”几乎是海关系统内外一个不成文的律条,一旦察觉企业诉讼意图,就以各种方式进行劝说、甚至威胁;一旦发生诉讼,则动用强大的行政资源影响诉讼结果,实在不行就私下协商妥协,最终结果均以企业败诉或撤诉方式结案。
这一客观现实,对企业而言就是在遭遇到海关的不公平对待时,普遍的应对就是“忍了吧”,尽管表面上维护了海关声誉,但实际上严重损害了公平正义的法治国家理念,也同样是提升国家贸易便利化水平应予解决的问题。
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“做菜人”和“吃菜人”的关系处理
就通关便利而言, 海关和企业分别扮演了“做菜人”和“吃菜人”的角色,海关根据贸易便利化的总体目标要求,按照自己的判断和猜想,端上一道又一道贸易便利化“美味佳肴”,但由于对“吃菜人”的实际状况和需求了解不多,很多菜难以下咽。原本期待鼓掌喝彩的“做菜人”自然很不高兴,甚至出现揪住“吃菜人”衣领强塞入口的情况。
譬如这两年的缩短口岸放行时间,其初衷就是为了提升贸易便利化和营商环境,企业对此也非常期待和欢迎。但由于对货物通关过程的复杂性和多变性考虑不充分,只是采取简单的行政命令并加上严厉的问责、约谈,导致部分海关在具体实施过程当中,为完成任务指标,不得不采取限时申报、限时交税、超时删单、约谈企业负责人、提交书面解释、实施人工查验等“奇招”,使企业获得感大打折扣。
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对中国贸易便利化
的几点建议
1)推进国家贸易便利化,主导权在行政部门。但同时,进出口货物涉及到进出口商以及货物从启运国到目的国所在地所需的银行保险、海陆空国际、国内运输、港口、码头、仓储、堆场、报关、检验检疫、商品质量检测等十多个不同类型的机构及企业,是贸易便利化的实际参与方。政府部门应该想方设法充分调动、发挥这些社会服务型机构和企业在推进贸易便利化方面的积极作用。
2)贸易便利化以及口岸营商环境看似简单,但如果深入考察便不难发现,实际情况要比预想的复杂很多。譬如降低通关成本,究竟应该包含哪些费用项目?目前的收费情况究竟如何?是否合理?能不能降?怎么降?应该以科学的态度和方法,通过全面深入的调查研究才能给出答案。在不同口岸对同一收费项目连概念称呼都各不相同的情况下,普通的走访、考察、座谈等行政部门惯常的调研方法显然是不充分的。
3) 对贸易便利化的推进和实际成效应该建立起科学合理的监测、评估机制。政府部门应该积极发挥民间智库以及通关领域专家、专业人士的作用,善于利用中立的第三方机构进行客观公正专业的评估并定期发布评估结果。

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